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【资讯】发改委、财政部推动生态补偿升级，零碳园区如何乘势而上

发布时间：

2026-05-27

2026年5月22日，国家发展改革委、财政部联合印发《推进生态综合补偿实施方案》（发改振兴〔2026〕697号），这是继2024年《生态保护补偿条例》颁布之后，国家层面关于生态保护补偿工作的又一重要政策部署。

该方案共六部分20项政策措施，涵盖重要水源区保护、自然保护地利用、重点生态功能区绿色发展、重要生态系统综合补偿以及体制机制创新等内容。值得注意的是，方案在培育壮大生态产业经营主体、健全资源环境要素市场化配置体系、探索建立生态保护补偿基金等方面作出部署，与零碳园区建设形成了深度的政策联动。

《实施方案》核心要点解读

政策背景：从分散补偿到综合统筹

我国实施生态保护补偿已有20多年历史，在森林、草原、湿地、荒漠等8个重要领域和重点生态功能区等重点区域开展了大量生态补偿，中央财政每年投入2000多亿元、地方财政每年投入600多亿元落实生态保护补偿政策，使中国成为世界上生态保护补偿政府资金投入最多、项目规模最大、覆盖领域最广的国家。

与此同时，跨区域横向补偿推进难度大、重点区域补偿力度不足、生态产品价值实现机制不畅、补偿资金来源过度依赖财政等问题亟待解决。《实施方案》正是在这一背景下出台，旨在统筹运用各类生态补偿政策，提升生态保护补偿综合效益。

“综合”三要素：区域聚焦、发展协同、机制联动

国家发展改革委有关负责同志在答记者问中明确了《方案》的三大原则：因地制宜、分类施策；政府主导、社会参与；聚焦于人、激励为主。专家解读进一步指出，“生态综合补偿”之“综合”主要体现在三个方面：

其一，补偿区域聚焦。《方案》重点聚焦三类重点区域——重要水源区、自然保护地、重点生态功能区。这三大区域涵盖了我国最主要的生态保护空间，也是生态补偿资金投入最为集中的领域。

其二，补偿与发展协同。方案强调在保护中发展、在发展中保护，将生态补偿与绿色发展深度融合。在国家公园层面要求“坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一”；在自然保护地层面提出“划定适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普融合发展”；在重点生态功能区要求“因地制宜发展生态产业”，并通过“生态品牌精品培育计划”培育生态产业品牌。

其三，纵横结合与要素综合。方案不仅整合了财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿三大渠道，还将碳排放权、用水权、排污权、碳汇权益等资源环境要素纳入市场化配置体系，形成了多维度、多层次的补偿格局。

六大生态系统的分类施策

方案对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、耕地六大生态系统分别提出了针对性的补偿措施：

森林：科学开展大规模国土绿化，建设林业特色产业标准化生产基地，增加生态产品有效供给。

草原：完善草原生态保护补助奖励政策，发展生态循环畜牧业，建立“农牧结合、草畜联动、循环发展”的新型产业模式。

湿地：鼓励有条件的地区自主探索湿地保护与生态农业、渔业、牧业融合发展。

荒漠：落实沙化土地封禁保护补偿政策，推广“光伏+治沙”等产业模式，协同推动防沙治沙、清洁发电、群众增收。

海洋：坚持陆海统筹、河海联动，持续推进重点海域综合治理。

耕地：完善轮作休耕，推广“种地养地和综合治理相结合的生产技术模式”。

体制机制创新亮点

资源环境要素市场化配置。方案提出推进碳排放权、用水权、排污权、碳汇权益等市场化交易，引导金融机构开发绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。这一部署为园区和企业参与碳市场、开展碳资产管理提供了明确的政策依据。

生态保护补偿基金。方案首次提出探索建立生态保护补偿基金，鼓励与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金，这标志着生态补偿筹资渠道正在从财政主导向市场化、多元化转型。

目标时间节点。方案明确提出到2030年，生态综合补偿机制更加完善，生态保护主体获得感有效提升，重点区域绿色可持续发展能力持续增强。

《方案》对零碳园区的多维影响

零碳园区是实现 "双碳" 目标的重要载体，其核心是通过能源转型、产业升级、碳汇建设、碳交易等多种手段，实现园区范围内的碳中和。《推进生态综合补偿实施方案》的出台，将从碳市场、生态产品价值实现、产业发展、资金支持、跨区域合作等多个维度，对零碳园区的建设和发展产生深远影响。

碳市场与碳交易体系进一步完善，零碳园区碳资产价值凸显

方案明确提出要 "推进碳排放权、用水权、排污权、碳汇权益等市场化交易"，这将进一步完善我国的碳市场体系，为零碳园区的碳资产开发和交易提供更广阔的市场空间。

对于零碳园区而言，碳资产将成为园区重要的无形资产。一方面，园区内的企业可以通过节能减排，减少碳排放，获得更多的碳配额盈余，在碳市场上出售获得收益。另一方面，零碳园区可以通过开发林业碳汇、草原碳汇、湿地碳汇等项目，获得核证自愿减排量（CCER），用于抵消园区内的碳排放，或者在碳市场上交易获得额外收益。

特别是方案中提到的 "碳汇权益" 市场化交易，将为零碳园区与周边生态区域的合作提供新的契机。零碳园区可以通过投资周边的生态保护和修复项目，获得碳汇权益，用于实现自身的碳中和目标。这种模式不仅可以降低零碳园区的碳中和成本，还可以带动周边生态区域的经济发展，实现生态保护与经济发展的双赢。

生态产品价值实现机制深化，零碳园区生态优势转化为经济优势

方案提出要 "深化国家生态产品价值实现机制试点"，并研究出台 "自然保护地价值实现准入清单"，这将为零碳园区的生态产品价值实现提供政策依据和操作指南。

零碳园区通常具有良好的生态环境，拥有丰富的生态产品资源。通过生态产品价值实现机制，零碳园区可以将这些生态资源转化为经济优势。例如，园区可以开发生态旅游、休闲康养、科考科普等产业，提供生态体验服务；可以发展绿色农业、有机农业，生产高品质的生态农产品；可以开展碳汇交易、水权交易、排污权交易等，实现生态资源的市场化配置。

特别是方案中提到的 "划定适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普等融合发展"，为零碳园区与自然保护地的合作提供了新的方向。零碳园区可以与周边的自然保护地建立合作关系，共同开发生态旅游产品，打造 "生态 + 旅游 + 康养" 的产业模式，既可以提升园区的品牌价值，又可以带动当地经济发展。

绿色金融支持力度加大，零碳园区融资渠道更加多元

方案引导金融机构 "开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，按照市场化法治化原则为符合条件的各类生态产业项目提供融资支持"，这将为零碳园区的建设和运营提供更多的资金支持。

零碳园区的建设需要大量的资金投入，包括基础设施建设、能源系统改造、产业升级等。绿色金融的发展将为零碳园区提供多元化的融资渠道。例如，园区可以通过发行绿色债券筹集建设资金；可以申请绿色信贷用于能源系统改造和产业升级；可以购买绿色保险分散生态风险。

此外，方案还提出要 "探索建立生态保护补偿基金"，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金。零碳园区可以积极争取这些基金的支持，用于园区内的生态保护和修复项目，以及生态产业的发展。

生态产业发展方向明确，零碳园区产业结构进一步优化

方案鼓励重点生态功能区因地制宜发展生态产业，并明确了不同区域的产业发展方向。这与零碳园区的产业定位高度契合，将为零碳园区的产业发展提供明确的指引。

零碳园区可以根据自身的资源禀赋和区位优势，重点发展以下生态产业：

清洁能源产业：包括太阳能、风能、水能、地热能等可再生能源的开发和利用，以及储能、智能电网等相关产业

绿色制造业：包括新能源汽车、节能环保装备、绿色建材等产业

生态农业：包括有机农业、精准农业、循环农业等

生态服务业：包括生态旅游、休闲康养、科考科普、绿色物流等

数字经济产业：包括大数据、云计算、人工智能等与生态保护和绿色发展相结合的产业

通过发展这些生态产业，零碳园区可以进一步优化产业结构，实现经济发展与生态保护的有机统一。同时，方案提出的 "实施生态品牌精品培育计划"，也将有助于零碳园区打造具有特色的生态产业品牌，提升园区的核心竞争力。

跨区域生态合作机制建立，零碳园区发展空间更加广阔

方案推动建立流域横向生态保护补偿机制，鼓励跨区域合作，这为零碳园区与上游水源地、生态功能区开展跨区域生态合作提供了政策支持。

零碳园区的发展离不开周边生态区域的支撑。通过跨区域生态合作，零碳园区可以获得稳定的生态产品供给，如清洁的水源、优质的空气、丰富的碳汇等。同时，零碳园区也可以为周边生态区域提供技术、资金、人才等支持，帮助其发展生态产业，实现共同富裕。

例如，位于长江下游的零碳园区可以与上游的水源地建立横向生态保护补偿关系，通过资金补偿、产业转移、技术合作等方式，支持上游水源地的生态保护和治理。上游水源地则为下游的零碳园区提供清洁的水源和丰富的碳汇资源。这种跨区域的生态合作模式，不仅可以实现生态环境的协同治理，还可以促进区域协调发展。

零碳园区的应对策略与发展建议

面对《推进生态综合补偿实施方案》带来的重大机遇，零碳园区应主动作为，积极把握政策红利，推动园区高质量发展。

加强碳资产管理，积极参与碳市场交易

零碳园区应建立健全碳资产管理体系，全面摸清园区内的碳排放底数，制定科学的碳减排计划。同时，积极参与碳市场交易，充分利用碳市场机制实现碳资产的价值。

园区可以组织专业团队，开发林业碳汇、草原碳汇、湿地碳汇等项目，申请核证自愿减排量（CCER）。此外，园区还可以探索开展碳汇金融创新，如碳汇质押贷款、碳汇保险等，进一步提升碳资产的流动性和价值。

深化生态产品价值实现，打造特色生态产业品牌

零碳园区应深入挖掘自身的生态资源优势，开发多样化的生态产品和服务。同时，加强生态产品的品牌建设，提升生态产品的附加值和市场竞争力。

园区可以结合自身的产业基础和区位优势，重点发展 1-2 个特色生态产业，形成产业集群。例如，位于山区的零碳园区可以重点发展生态旅游和林下经济；位于沿海地区的零碳园区可以重点发展海洋生态产业和滨海旅游。

创新绿色金融模式，拓宽融资渠道

零碳园区应积极对接金融机构，争取绿色信贷、绿色债券、绿色基金等金融支持。同时，创新绿色金融模式，吸引社会资本参与园区的建设和运营。

园区可以探索设立绿色发展基金，用于支持园区内的绿色产业项目和生态保护项目。此外，园区还可以推广 PPP 模式，吸引社会资本参与园区的基础设施建设和公共服务提供。

加强跨区域生态合作，构建协同发展格局

零碳园区应主动与周边的生态功能区、自然保护地、水源地等建立生态合作关系，构建跨区域的生态协同发展格局。

园区可以通过签订生态保护补偿协议、共建产业园区、开展技术合作等方式，与周边区域实现优势互补、互利共赢。例如，园区可以与周边的自然保护地合作，共同开发生态旅游产品；可以与上游的水源地合作，建立水权交易机制。

完善政策配套体系，营造良好发展环境

零碳园区所在地的政府应结合《推进生态综合补偿实施方案》的要求，制定出台相应的配套政策措施，为园区的发展提供政策支持。

政府可以在土地供应、税收优惠、人才引进等方面给予零碳园区倾斜支持。同时，加强园区的基础设施建设和公共服务供给，提升园区的承载能力和服务水平。

结语

《推进生态综合补偿实施方案》的出台，是我国生态文明建设的重要里程碑，也为零碳园区的发展带来了历史性机遇。该方案构建了政府主导、社会参与、市场调节相结合的生态综合补偿格局，明确了五大重点领域的政策措施，完善了配套保障体系，将有力推动我国生态保护补偿制度的完善和发展。

对于零碳园区而言，这一政策将进一步完善碳市场体系，深化生态产品价值实现机制，加大绿色金融支持力度，明确生态产业发展方向，建立跨区域生态合作机制。零碳园区应主动把握这一政策机遇，加强碳资产管理，深化生态产品价值实现，创新绿色金融模式，加强跨区域生态合作，完善政策配套体系，推动园区高质量发展，为实现 "双碳" 目标和建设美丽中国作出更大贡献。